推动PPP应用于“一带一路”沿线国家

多位PPP和“一带一路”领域相关专家近日在接受本报记者采访时表示，PPP模式作为一种市场化、社会化的供给公共产品和服务创新方式，能够在过去主要由政府主导的基础设施领域构建起政府和社会资本稳固的合作伙伴关系。从这一角度看，用PPP模式支持“一带一路”相关国家的基础设施建设，有很大的发展空间和前景。

　　PPP撬动基建领域投资优势明显

　　财政部PPP中心主任焦小平表示，亚太地区是当今世界最具经济活力和发展潜力的地区，是世界经济增长的重要推动力。亚太地区基础设施整体仍相对薄弱，融资缺口较大，已成为制约亚太地区可持续发展的重要因素。PPP模式是一种以市场机制为主导的创新的、充分利用政府市场两种资源、以提质增效为目标的公共产品供给模式。PPP是政府市场合作的创新解决方案，既能解决基础设施供给不足，又能提高供给质量和效率。

　　国务院发展研究中心研究员孟春认为，PPP模式是一种创新的市场化、社会化公共服务供给管理方式，其核心是公平竞争、平等合作、风险共担、利益共享，通过发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，增加公共产品和公共服务供给，提高公共资源利用效率，实现少花钱、多办事、办好事的物有所值的目的。

　　孟春告诉记者，鉴于基础设施在促进要素流动、带动经济发展、提升社会福利、增进彼此往来等方面的独特作用，基础设施互联互通成为“一带一路”建设的优先领域。推动PPP模式运用于“一带一路”沿线基础设施建设，从“一带一路”的角度出发，基础设施的公共服务属性强，符合PPP的投资领域范畴；从PPP模式的角度出发，该模式是为基础设施建设或提供公共服务而在政府和社会资本之间建立的一种合作伙伴关系，因而两者结合可以优势互补。在推进“一带一路”基础设施建设中，发挥好第二个“P”的作用，能更好地发挥市场配置资源的优势，实现风险共担、利益共享；发挥好第一个“P”的作用，形成合力，能保障项目建设，尤其是后续运营管理的可持续性，实现“一带一路”建设的长远目标。

　　清华大学苏世民书院常务副院长、北京师范大学“一带一路”研究院副院长潘庆中表示，完善的基础设施是各国经济发展的基础，“一带一路”沿线国家利用PPP模式开展基础设施建设具有广阔的空间。一方面，如吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等“一带一路”沿线国家，很多处于欧亚板块的内陆地区，急需发展铁路、公路等基础设施，为经济发展创造条件。但由于“一带一路”沿线国家中有三分之一以上为中低收入或低收入国家，生产资料积累严重不足，资金不到位，导致一些本该由政府主导的基础设施投资项目无法得以推进。另一方面，中国不仅有丰富的外汇储备支持“一带一路”国家的基础设施建设，还积累了丰富的跨境PPP项目开发及运营经验。

　　机遇与挑战并存

　　潘庆中认为，由于各国的政治环境、经济体制、法律法规、技术标准以及文化信仰上存在差异，“一带一路”沿线国家采用PPP模式开发及运营基础设施项目更复杂，将面临更多的经营风险和不可预测性。如政府更迭带来的政策不延续性、政府负债率高导致偿付能力低下、本地保护主义使中国企业决策权受限、外汇波动引起融资成本不确定、只建设不运营导致项目达不到最佳效果，等等。

　　“当前PPP模式对接‘一带一路’面临的主要挑战包括制度环境与技术标准存在差异、企业国际化能力不足、国际协调能力有待提高等，同时也存在包括政治风险、法律风险、经济风险、社会风险在内的多种风险。”孟春说，世界经济论坛发布的《2017－2018全球竞争力报告》显示，部分国家政党轮换频繁或政局不稳，政府信用比较低，对投资等商业活动的影响较大，直接影响该区域PPP模式的推广运用。

　　财政部、发改委PPP双库专家，大岳咨询公司总经理金永祥说：“PPP的合作期限较长，一般在10到30年，这些为PPP项目地经营带来不确定性。这些风险体现在很多方面，尤其是政治风险，比如政府更迭等。”

　　在谈到可能遇到的经营风险时，潘庆中说：“很多‘一带一路’沿线国家实行严格的外汇管制，倾向于用本地货币结算，导致从事PPP的中资企业面临资金回收风险。即使目标国没有外汇管制，中资企业也很难在当地或在母国寻找到合适的担保或保险产品，规避汇率波动带来的项目投融资和项目营运期的相关风险。”

　　共商共建共享亚太PPP大市场

　　“一带一路”项目大多都具有公共物品属性，且投资周期长、资金规模大、风险较高、短期回报率通常达不到私人资本的盈利要求。如何让PPP模式在“一带一路”中真正发挥所长？

　　孟春认为，应着力做好以下几方面工作：一是突出战略性，紧抓发展这个最大公约数，增加、优化、改善、丰富相关国家公共产品和公共服务，造福相关国家人民。二是注重分析当地国情，做好资源、技术、标准、文化等方面的尽职调查，因地制宜、因时制宜地运用PPP模式。三是充分发挥现有双边、多边合作机制，有效利用国际金融资源，广泛分担风险。四是注重创新驱动，合理设计PPP模式交易结构、合同体系、盈利模式、退出机制等，充分调动社会资本的积极性。

　　金永祥说：“做好‘一带一路’沿线国家PPP项目，最基本的是要认真吸收外国公司当年参与中国基础建设的经验教训和中国企业从施工企业转型为投资企业过程中的经验教训。中国企业在海外投资失败的案例中，有一些是重复交学费的结果。要舍得前期工作的支出，加强职责调查，发现问题应及时避免风险扩大，只做优质项目。”

　　“PPP模式在‘一带一路’中有所作为，应该在充分利用各种现有合作机制的同时，充分发挥PPP合作各方的优势，最大程度地实现项目的协同和合作共赢。”潘庆中说，“一带一路”合作机制将中国发展的能动性与沿线国家发展的需求结合起来，是一种开放的合作机制，是对现有区域经济合作机制的创新发展。充分利用上合组织、欧亚经济联盟、中国—东盟（10+1）、中国—中东欧（16+1）、中非合作论坛等现有合作机制以及丝路基金、亚投行等现有多边银行的资源，既可以避免不必要的机制竞争，也可以降低建立新机制的合作成本。

　　“在具体的PPP项目设计中，要以风险共担与利益共享为目标，确立合理的合作模式，组建利益共同体。”潘庆中建言，在项目开发过程中，要因地制宜、善于创新，充分考虑驻在国政府、社会各界和居民等各相关主体的利益诉求，通过提供综合解决方案，实现项目所在国的可持续发展。同时，创新风险管理模式，建立合理的风险分担机制。一般而言，政府部门应更多地承担政府换届、政策变化带来的政治风险；而对市场较为敏感的私人部门，则应该更多地承担市场变化带来的风险。所有风险都应通过前期调研、论证、识别、评估及签约进行风险合理分担，从而使风险得到有效管控。